“中国奇迹”与制度基因

2018年12月19日11:35:14 发表评论 54 views
摘要

许成钢:中国过去40年成就有目共睹,但在旧的制度基因基础上,支撑“中国奇迹”的机制已失效。随着民企大发展与合法化,一些新的制度基因正在萌动之中。

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一种流行的说法是,中国改革开放以来取得的成就称为“中国奇迹”。所谓奇迹指的是不可复制的现象。但在中国改革开放之前,日本、韩国、新加坡,甚至苏联和纳粹德国,都曾经历过高速经济发展。因此,经济高速发展本身很难称为奇迹。真正的中国奇迹,不是经济发展本身,而是中国的民营企业,从不合法到合法、从无到有的巨大发展。

为什么民企的大发展在中国可以被称为奇迹呢?原因在于,改革开放之初的中国禁止私有经济。全部资源,都完全由政府自上而下控制。在没有解禁的条件下,许多地方政府,违反当时的党纪国法,暗中掩护甚至支持当地的民企发展,不仅帮助了当地经济的发展,更为后来的民企大发展奠定了基础,以至最终做大做强的民企,获得了完整的合法地位,成为中国经济的主角。这个“奇迹”的产生,是一些中国制度基因的成分催生出来的结果。

当我们观察制度演化的时候,我们会发现,在长时期制度演变中,有一些基本制度成份会不断自我复制,因而重复地出现。我把这些不断自我复制的成份称为制度基因。之所以这些基本制度成分会不断自我复制,往往是因为这些成分决定了制度主要当事人的自身利益。

以下,我概要解释中国经济改革40年的起点,它继承的部分制度基因,以及这些制度基因在造成这个“奇迹”中的作用,作为对改革开放40周年的纪念。

改革的起点

中华人民共和国建国以来,以全盘苏化的方式,全面建立了苏联式的极权主义制度。但是,经过1957年的“大跃进”和1966年的“文化大革命”,中国的制度系统地偏离了苏联式的极权主义制度,而变成了向地区分权的极权主义制度,简称分权式极权制。在党政军意识形态方面,这个制度与苏联式的极权制相同,极度集权。但是,在行政、经济管理和资源配置机制方面,这个制度则高度向地方党政放权,把中国经济建成了大而全,小而全的行政管理经济(与苏联的中央计划经济在结构和操作上都基本不同)。中国改革开放的开始,正是文革的结束。文革遗留的制度遗产,正是中国改革开放时的制度。

为了迅速摆脱文革带来的灾难,为了在灾难中寻找出路,在改革之初,中国紧密追随中东欧国家的改革模式,其中最重要的国家包括匈牙利、捷克、波兰、南斯拉夫等等。在70年代末,中国共产党邀请东欧的经济学家、政府高官来中国,向中国介绍其改革的经验和教训。中国政府也派代表团去中东欧国家学习。

这些中东欧国家改革的基本想法是市场社会主义,基本特点是由市场运作完全取代中央计划,但不改变资产完全国有的制度。1968年,匈牙利率先放弃中央计划建立市场社会主义经济,其他中东欧国家和苏联跟随其后。但是由于意识形态和政治的限制,所有这些国家的改革都禁止私有企业的建立和发展。不幸的是,在经历20多年的改革之后,从经济发展、技术创新、和满足消费者需求等方面,所有坚持全面国有制的中东欧国家都承认他们的市场社会主义改革全面失败。而失败的最主要原因是不允许私有企业发展。他们普遍认识到,所有制改革需要政治制度的改变。这正是导致1989年到1992年之间,所有中东欧和苏联国家改变政治经济制度的基本原因。

这里需要补充的一点是,很多人把中东欧以及苏联1990年代开始的转轨,和1990年之前20多年的改革混淆了。所谓转轨,是在经历了20多年的改革彻底失败、整个系统已经崩塌的基础上,转变基本制度的轨。只有在转轨时期,才有私有化,才允许私有企业发展。那些国家,在转轨过程中出现了严重的经济衰退。很多人将转轨中的经济衰退归罪为休克疗法等政策。而实际上,20多年的改革失败,不仅导致国有制度的崩溃,而且积累了足够多的债务,为经济衰退埋下了祸根。

回到本文“中国奇迹”的出发点,我们要回答的一个问题是,为什么在中东欧和苏联,20多年的改革,严禁民企发展,直至全面崩塌后才不得不转轨?为什么中国的改革,起始于步东欧国家之后尘,然而,学生超过了老师,民企居然在非法中长大,变成了国民经济的主角?

改革的动力与制度基因

中国40年改革开放的起点,恰恰是十年文革的终点。从文化革命继承来的、向地区分权的极权主义制度中,各级大而全、小而全的政府控制着所有人,掌握着全国所有地区的全部的资源。无论中央的决定是什么,改革的成败取决于如何解决各级地方官员的激励机制问题。改革有没有可能推进,经济是否增长,首先取决于各级政府的动力是什么。

改革的动力来自哪里?或者说谁来改革?这些问题的核心是激励机制。

在中国的体制内,整个社会是自上而下统治的。因此,如何解决上下级之间的激励机制问题,决定了这个体制的改革与发展。但事实证明,古今中外所有极权和威权主义官僚体制中,各层官僚的激励机制问题都无法得到基本解决。因为这个体制要求下级官员要服从上级官员,但上级领导又要从下级那里获得信息,并且根据下属报告的信息来决定奖惩。知情的下级很容易为了自己的利益欺骗上级。“上有政策,下有对策”是普遍规律。

没有适当的激励机制,多数地方官员不会自动努力改革。正如同在企业里,如果不能解决激励机制问题,多数企业雇员不会自动努力工作和创新。不同制度决定权力、资源的分配特点;决定上下级之间信息问题。这是激励机制问题的来源。任何改革、创新都需要下级的努力。一方面,对下级来说,努力工作是他的成本,上级只能观察下级的业绩,无法观察其努力程度。另一方面,下级的业绩同时取决与其努力程度和其他外在因素,因此,如何把奖惩(如升迁)与业绩挂钩是激励机制的核心。因为在任何制度下,权力、资源分配都是解决最重大激励机制问题的安排。

所谓“中国奇迹”的诞生,恰恰是源于改革早期,用地区排序竞争经济增长的方式,解决了地方政府改革动力的问题。所谓地区排序竞争是指,上级政府以其下级地方政府的业绩排序为评审标准,并把下级政府业绩排序与他们的升迁直接挂钩。除了经济增长之外,最常见的其他业绩指标包括吸引外资、出口额、工业产出额等等。在学术上,把这类竞争方式称为排序竞争,或锦标赛。

在用地区排序竞争方式解决各级政府追求经济增长、推动改革的动力问题的基础上,激励地方政府大胆地进行地方试验,是民营经济之所以能在不合法的背景下,在许多地区得到地方政府的保护,得以生存、成长的起点。最重要的例子之一是温州等浙江中、南部地区。温州几乎没有国有资产。要和其他地方竞争经济增长速度,就需要保护和纵容民企发展。在私有企业不合法的背景下,就以集体制为名义进行保护。使名义上的集体企业、事实上的私有企业,大规模发展。

但是,经济学的理论告诉我们,原则上不存在解决政府官僚体制的激励机制问题的普遍办法。我们在理论上证明,在满足以下四个特定条件下,地方排序竞争能够解决官僚体制内的激励机制问题(马斯金、钱颖一、许成钢,2000;许成钢,2011)。大量证明排序竞争有益于经济增长的实证证据(例如李宏彬,周黎安,2005),都满足所有以上这些条件。但必须强调的是,这四个基本条件,在多数时候是无法同时满足的。当不能同时满足的时候,违反其中任何一个条件,地区竞争就不能解决官僚机构内的激励机制问题。有坚实的实证证据表明,当违反其中某个条件时,排序竞争则可以导致恶果,如破坏环境(贾瑞雪,2017)。这四个基本条件是:

一是,自上而下有效任命、监督、执行的官僚体制(极权制和威权制的共同特点);二是,除最高层外,各层官僚机构都组织成“大而全、小而全”的结构(中国向地方分权的特点);三是,政府只有一个可以明确定义、清楚度量的竞争目标;四是,忽略以上的竞争目标之外的其他问题,不会造成严重后果。

中国与转轨前的苏联、中东欧国家的极权主义制度都满足上述的条件一。在中国全盘苏化、建立苏式极权主义制度的时期,条件一类型的制度得到极大强化。与此同时,中国历史上遗留的、条件二类型的制度则被严重摧毁。经历了“大跃进”和“文化大革命”这两场运动,中国部分偏离了全盘苏化形成的制度。在极权主义制度框架内,把帝制时期就稳固建立的地方掌握行政和经济权的制度要素重建起来,使得条件二得到满足。这一点至关重要,因为它的存在使得中国区别于苏式的制度,并且成为地区竞争机制可行的基本条件之一。

向地方分权的极权制,不仅是中国改革成就的制度基础,而且因为地区排序竞争这类的机制,在苏联中东欧国家的经济改革中即不能应用更无法复制,因此也使得中国的改革和发展成了“奇迹”。虽然帝制在中国早已不复存在,但中国传统制度基因却在现代社会里,自我复制,而且奠定了“中国奇迹”的基础。

改革的明天

制度基因这个概念,既可以帮助我们分析和理解改革开放早期取得的重大成就,也可以帮助我们认识近十年改革道路中遇到的困境甚至倒退。在政府或者制度层面,地区竞争之所以能够发挥非常重要的作用,其先决条件就是政府必须只有一个目标:即GDP。但世界上任何政府一定都不是单目标而是多目标的。

在改革开放的早期阶段,“文化大革命”刚结束,出于政治的原因,所有的力量都集中在经济增长才能减少高层的分歧。再加上中国当时是世界上最贫穷的国家之一,把所有的力量都放在经济增长上,对全社会来说是可以接受的。因此,可以用地区竞争的方法,解决官僚制度内的激励机制问题。

但是,当中国变成了中等收入国家之后,政府的基本性质意味着它一定要面对多目标。于是,中央不可能再继续使用地方政府互相竞争的办法作为激励机制。因此,过去曾经行之有效的造成了“中国奇迹”的那些做法不可能持续奏效。在中国从世界上最贫困的国家变成中等收入国家之后,当社会产生无数超出经济增长的重大问题时,例如环境、不平等、腐败、社会稳定等等,支持地区竞争机制的条件三和四就都不能得到满足,而且会越来越得不到满足。一系列的数据告诉我们,在十几年前,在全球金融危机爆发之前,许多严重的社会问题,以及由此带来的地区竞争激励机制逐渐失效的后果,就已经开始显现。

曾经行之有效的地区竞争机制,和在这个机制下改革开放早期取得的奇迹般的成就,只是过渡性的,只是为进一步改革赢得了时间。对这个问题没有认识,反而误将此吹捧为永远可以推行的“中国模式”,只会一叶障目,使制度改革更难进行。

社会科学的理论和实证研究发现,在政治、经济、司法等领域,除了军队、消防队等任务简单而且应急的组织之外,以中央集权的官僚制度统治资源和人力,都面对无法解决激励机制问题的陷阱。具体地看,只要面临重要的多重任务,自上而下的政府官僚制度就无法解决各级官僚的激励机制问题;自上而下的司法制度,无法有效执法;自上而下的财政金融制度,会产生软预算约束问题,从而限制创新。

因此,市场经济超越计划经济;而且,为了市场经济的秩序和发展,从政治、经济、司法制度上,都应尽可能减少自上而下的行政制度、财政金融制度以及司法制度。在不得不保持自上而下统治的领域,则要尽力缩小其统治的范围。例如,要把所有竞争性经济活动尽可能多和尽可能快地从政府、国企当中分离出去,让市场配置资源,让民企去竞争,让民企在市场上解决激励机制问题。

中国过去40年取得的成就有目共睹,让人们有乐观的理由。但是在旧的制度基因基础上,支撑“中国奇迹”的机制已经失效。过去走过的路,难以重复。改革的明天不容盲目乐观。伴随着民企的大发展与合法化,一些新的制度基因正在萌动之中。中国可以走多远,走多快,取决于新的制度基因的产生与发展。

(作者系长江商学院经济学教授。本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱:[email protected]

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